Onorevoli Colleghi! - Da decenni si attende un intervento legislativo chiaro ed esaustivo per disciplinare il settore delle case da gioco. La normativa vigente, infatti, risulta contraddittoria ed incapace di disciplinare in modo organico l'intero settore. La contraddittorietà si coglie nella vigenza degli articoli del codice penale che, dal 718 al 722, prevedono e sanzionano come ipotesi di reato, l'esercizio di «giuochi d'azzardo», nonostante siano operanti sul territorio nazionale quattro case da gioco all'interno delle quali è possibile esercitare «legalmente» l'attività. Questo rappresenta il paradigma del paradosso legislativo. La legislazione penale resta immobile e le note case da gioco di Campione d'Italia, Saint Vincent, Sanremo e Venezia, in deroga alle disposizioni codicistiche, deroga sostanzialmente implicita, esercitano legalmente l'attività.
Così, il quadro normativo entro il quale operano le case da gioco sul territorio nazionale risulta caratterizzato, da un lato, dai citati articoli del codice penale che puniscono il gioco d'azzardo e, dall'altro, da alcuni decreti che, in deroga ai princìpi generali, hanno autorizzato l'apertura delle quattro case da gioco. Oltre venti comuni, aderenti all'Associazione italiana per l'incremento turistico (ANIT) si sono candidati negli anni scorsi alla apertura di una casa da gioco. In Italia, tradizionalmente, i giochi d'azzardo sono stati sempre praticati in larga parte del territorio nazionale ed i cittadini italiani risultano essere tra i principali clienti delle case da gioco d'oltre confine.
In passato, in epoche diverse, numerose città hanno ospitato una casa da gioco. Ricordiamo, in particolare, Taormina, Anzio, Bagni di Lucca, Merano, Stresa, Salice Terme, Acqui Terme, San Pellegrino Terme, Grado, Rapallo.
Negli ultimi anni molteplici progetti di legge sono stati presentati in Parlamento, molti dei quali aventi ad oggetto proprio la istituzione di singole case da gioco. Tuttavia,
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questo metodo parcellizzato di risolvere le singole istanze delle comunità cittadine all'interno delle quali per motivi storici, sociali e culturali è più sentita l'esigenza della istituzione di una casa da gioco, non può rappresentare una risposta legislativa coerente ed organica. È necessario, invece, un intervento che possa in sé racchiudere tutte le norme regolamentari in grado di conferire al sistema statuizioni chiare, atte a disciplinare in modo esaustivo l'intero settore del gioco d'azzardo.
È per tale ragione che la presente proposta di legge ha voluto superare le impostazioni campanilistiche, le risoluzioni emergenziali, le singole necessità di deroga all'assetto normativo generale. In ordine alla anomala e disorganica normativa relativa all'esercizio delle case da gioco si è espressa da tempo anche la Corte costituzionale, con una nota pronuncia, la n. 152 del 6 maggio 1985. Nell'occasione, nel corso del giudizio di incostituzionalità relativo alla normativa che disciplina l'esercizio delle case da gioco, la Corte si era espressa in questi termini: «(...) la situazione normativa formatasi a partire dal 1927 è contrassegnata da un massimo di disorganicità: sia del tipo di interventi cui è condizionata l'apertura delle case, sia per la diversità dei criteri seguiti (...), sia infine per i modi disparati con i quali vengono utilizzati i proventi acquisiti nell'esercizio del gioco nei casinò».
La Corte costituzionale, sempre nella parte afferente le considerazioni di diritto, così perentoriamente si esprimeva: «(...) si impone dunque la necessità di una legislazione organica che razionalizzi l'intero settore».
Questo obiettivo rappresenta un punto di arrivo al quale tende una effettiva riforma in grado di regolamentare con omogeneità e coerenza il settore.
Una legge organica, in grado di razionalizzare l'intero settore, sarebbe certamente efficace per contrastare il fenomeno del clandestino esercizio delle attività, riuscendo altresì a sottrarre alla malavita ed alla criminalità organizzata ingenti introiti. È noto infatti che la malavita organizzata, su gran parte del territorio nazionale, approfittando delle contraddizioni sistematiche dell'assetto normativo, gestisce direttamente bische clandestine e sale da gioco «sommerse» che rappresentano il terminale più pericoloso per operazioni di riciclaggio ed impiego di capitali provento di attività illecite.
La diffusione della «industria» del gioco clandestino rappresenta un preoccupante fenomeno, in pericoloso aumento, tipico di un assetto normativo ancora incapace di trovare risposte organiche e di disciplinare coerentemente l'intero settore del gioco d'azzardo.
Non è dunque l'aumento del numero delle case da gioco, come spesso anche autorevolmente sostenuto, a determinare rischi concreti di aumento di attività di riciclaggio o comunque, più semplicemente, di criminalità ed illegalità. Al contrario, l'istituzione di case da gioco controllate scrupolosamente da enti statali potrebbe porre un freno all'inevitabile ed incontenibile ricorso a quelle forme, mai estirpate, di scommessa e di gioco di provenienza illecita.
Naturalmente, la presenza di case da gioco comporta uno scrupoloso e responsabile impegno delle Forze dell'ordine sul territorio, con specifico riferimento alla prevenzione ed alla repressione di particolari fenomeni caratteristici degli ambienti «limitrofi» alle strutture da gioco.
Anche per tali ragioni si è ritenuto di istituire un rigoroso sistema di autorizzazioni ministeriali, di concessioni comunali, di controlli da parte di comitati di vigilanza e di incompatibilità, per evitare che una disinvolta privatizzazione della gestione delle strutture delle attività possa comportare una più alta percentuale di rischio di acquisizione degli spazi di gioco da parte di persone legate in qualche modo alle organizzazioni criminali.
La presente proposta di legge si pone infatti quale obiettivo prioritario ed al tempo stesso quale criterio guida per le singole regolamentazioni la lotta al gioco clandestino e non autorizzato e la predisposizione per le singole strutture di strumenti
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idonei a garantire la massima trasparenza.
Si propone, tra l'altro, proprio per dare coerente attuazione alle menzionate intenzioni rigoristiche, di raddoppiare le pene previste agli articoli 718 e seguenti del codice penale per l'esercizio o la partecipazione ai giochi d'azzardo non autorizzati.
Peraltro, sul piano preventivo la proposta di legge prevede l'istituzione di un nucleo speciale di polizia dei giochi composto da personale specializzato della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza (articolo 11).
Quanto alle richieste di istituzione di case da gioco, si è ritenuto di conferire la legittimazione alla istanza, direttamente al comune (sempre che il comune sia in possesso di determinati requisiti stabiliti dall'articolo 1). Dovranno infatti sempre provenire dai comuni le istanze dirette ad ottenere dal Ministero dell'interno l'autorizzazione all'apertura della casa da gioco. L'istanza, necessariamente approvata a maggioranza assoluta dei consiglieri comunali, dovrà essere inoltrata alla regione competente - che dovrà esprimere un parere - ed al Ministero dell'interno.
Il Ministero, acquisito il parere della regione - o della provincia autonoma - provvederà in ordine al rilascio della autorizzazione richiesta (articoli 1-5).
L'esercizio e la gestione della singola casa da gioco saranno affidati in concessione dal comune esclusivamente ai soggetti iscritti in uno speciale albo di gestori specificamente istituito e disciplinato dall'articolo 6 della presente proposta di legge.
Naturalmente, nella disciplina organica proposta per regolamentate l'intero settore, si è tenuto conto anche di assimilare la istituzione delle case da gioco ai parametri di riferimento adottati dagli altri Stati membri dell'Unione europea.
Tra gli Stati membri, infatti, è senz'altro l'Italia il Paese che più risente di questa disomogeneità legislativa che finisce per penalizzare, inevitabilmente, l'industria turistica nazionale. Tale ultimo settore resta infatti compresso dalla lacunosa normativa in materia di case da gioco, che incide negativamente sotto il profilo della potenzialità turistica dell'area territoriale.
La presente proposta di legge si colloca invece sulla strada di un rilancio ed una valorizzazione di inespresse potenzialità turistiche in grado di ottenere un incentivo per le singole località, incentivo che trova piena attuazione nel criterio di ripartizione dei proventi stabiliti all'articolo 8.
In conclusione, la normativa si è orientata, raccogliendo i lavori e i contributi decennali intervenuti in sede parlamentare ed in sede di approfondimento tecnico esterno (convegni e sessioni di lavoro promosse dall'ANIT) delle principali problematiche giuridico-economiche, a conferire una impostazione rigorosa ed al tempo stesso moderna alla regolamentazione del settore.
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